在过去的几十年，柬埔寨的发展取得了斐然的成就。在新冠疫情前，柬埔寨经济保持了十年连续7% 的年增长，同时将公共债务也控制在国内生产总值的 40% 以下。伴随而来的是柬埔寨的贫困率从2014年的 26% 下降到 2020 年的 18%。这意味着每天靠 2.70 美元或更少的收入生活的柬埔寨人减少了 120 万。但这距离柬埔寨2030 年成为中上收入国家的愿景仍有很大距离，要实现上述目标，柬埔寨需要持续保持较高的经济增长率。
柬埔寨首都金边市
然而，疫情的几年以来，柬埔寨的经济增长速度已经放缓。世界银行曾预计其2023年的经济增长率为 5.4%，这一结果尽管高于过去三年的增长率，但与疫情前十年经济增速的7.2%相比仍有很大差距。这一增长的放缓主要受全球经济进入下行周期的影响。融资环境和各国债务水平的提升以及地缘政治局势都使得全球经济增长连续数年放缓成为必然，作为小型且产业基础薄弱的经济体，柬埔寨更是无法摆脱这些全球变化趋势下的影响。
一、柬埔寨经济面临的结构性挑战
除了全球经济环境等外部环境的变化，柬埔寨还面临着国内经济结构性方面的挑战。这些挑战其实早在疫情爆发之前就已存在，但在疫情之前的几年里，一些非良性和非市场因素带来的资本快速流入推动了其房地产业的表面繁荣，从而掩盖了这些挑战。
事实上，正如世界银行前对柬埔寨进行的一项系统性诊断更新报告所显示的，柬埔寨过去十年强劲的经济增长主要是由非市场和非良性要素积累和驱动的，其生产率的贡献接近负数。投资体量主要由建筑及房地产业驱动，而且这两项占到了过去十年经济增长的 90% 以上。与此相反，全要素生产率（衡量经济中资源配置和创新效率的指标）却出现了负增长，导致生产率下降的一个因素是其结构转型的步伐放缓。虽然农业在就业中所占的比例从 2011 年的 56% 降至 2016 年的 36%，但农业劳动力所占的比例一直保持稳定。再加上建筑业的增长，这意味着越来越少的工人转向制造业等生产率较高的行业。
总体劳动生产率的增长（工资可持续增长的前提条件）在过去五年中也急剧下降，从2011年至2016年的年均5.5%降至2016年至2021年的2.4%。柬埔寨的总体劳动生产率水平远低于邻国越南和泰国，越南和泰国的劳动生产率分别是柬埔寨的三倍和五倍。
二、实现更高经济增长的前提
在经济增长前景疲软的情况下，人们重新意识到应对日益严峻经济挑战的迫切性。柬埔寨必须继续维持增长和减少剩余贫困，才能实现到2030年成为中上收入国家的愿景。最近通过的《2023-2028 的五年战略》描述了其雄心勃勃的改革议程，但这一前提必须是厘清实施的关键和优先事项。
- 改善营商环境
首先，进一步改善营商环境对于提高柬埔寨外资进入和企业的生产力与竞争力至关重要。柬埔寨的营商成本仍然居高不下，效能低下和一系列隐性成本降低了其核心竞争力，几时还有高昂的行政费用、阻碍了企业创新和向高价值活动的转变。
为了支持私营机构增加投资，柬埔寨需要对各行政环节加强监管，杜绝腐败和增强商业环境的可预测性，扩大中小型企业的融资渠道。进一步简化复杂和限制性的企业准入要求，同时改善破产框架的运作，将有助于降低企业进入和退出的成本。推动商业服务的简化和数字化，特别是执照和许可证的发放，将很大程度上降低相关成本。大力支持旅游业，降低各项成本费用（签证、住宿、食品、交通和门票），取消非官方收费，塑造有助于吸引国际游客的条件。
2. 增强基础设施和物流领域的投资
其次，提升柬埔寨的基础设施和物流能力是提高生产力和国际竞争力的重要基础。柬埔寨仍存在巨大（规范）的基础设施融资缺口，导致基础设施服务难以满足迅猛增长的需求。在能源领域需要大规模投资，以解决迅速增长的挑战（预计从2020年的12,400千兆瓦时增加到2040年的54,600千兆瓦时电力需求）。加强城市规划，投资升级基本城市服务，如城市供水、供气系统、环境卫生、污水处理、电信和交通等系统。
此外，为改善国内和区域交通连接，柬埔寨需要更多的投资来填补其基础设施缺口，提高横贯泰国、柬埔寨和越南的东西走廊的流通效率。同时，提升贸易便利化和物流效率也是不可或缺的，需要进一步采取措施监测主要贸易关口的效率，降低运输和物流成本。
3. 提升教育水平
提高教育水平，尤其是基础就业技能培训体系。解决技能短缺、培养“未来就业准备”人才队伍以及推动柬埔寨生产力增长至关重要。企业报告显示技能短缺问题日益严重，过去五年劳动生产率增长急剧下降。
到目前，仍然只有较少的柬埔寨儿童能够接受早期教育，这非常不利于早期教育的发展，并阻碍了母亲们重返工作岗位创造更多经济价值。尽管获得入学的机会有所改善，但小学的教育水平停滞不前。只有少数学生能够进入中学，而那些能够进入中学的学生往往准备不足，在中学阶段辍学率极高。
在这种不平等中，贫困儿童受到的影响更为严重。在柬埔寨，只有3%的15岁孩子在数学方面能够达到基本水平，阅读方面为2%，科学方面为1%。这直接影响儿童参与建设未来柬埔寨的机会。
提升教育水准将需要采取多管齐下的方法。扩大获得优质教育的机会至关重要。然而，可能需要额外的激励措施，如有条件的现金转移，以使儿童，尤其是来自贫困家庭的儿童，能够更长时间地在学校学习。
4. 迎接气候变化的挑战
最后，气候变化对柬埔寨的发展增加了额外的复杂性。世界银行最近发布的《柬埔寨国家气候与发展报告》清晰地显示，柬埔寨面临严重的气候风险。模拟显示，如果没有适当的适应措施，到2050年，气候影响可能导致损失高达国内生产总值的9%。幸运的是，这些损失可以在有针对性措施的干预下显著减少。在应对气候挑战时，采取多管齐下的方法至关重要。政府的政策和行动尤为关键，包括制止天然湿地和森林的破坏，因为这些自然区域对防范野火、洪水、干旱和山体滑坡具有关键的保护作用。新近签署的《环境和自然资源法典》的有效实施将成为关键一环。
尽管柬埔寨不是温室气体主要排放国，但其经济，尤其是出口部门，相对是碳排放的密集领域。全球最大市场朝着低碳过渡，推动着全球经济快速实现结构性转型，并促使对低碳商品和服务的需求迅速增长。为了充分利用这一全球变革带来的机遇，柬埔寨需降低阻碍这些领域竞争力的因素，其中包括采取措施降低对清洁能源技术领域设备零部件的高关税，当前柬埔寨在这方面的关税水平相对较高。
总结——
柬埔寨在过去几十年取得了显著的发展成就，这很大程度上归功于强劲的经济增长，但仅仅用经济增速来判定其经济增长的水平是片面的。真正意义上的经济增长，除了关注其增速，更不应该忽略了其基数。为了继续朝着终结极端贫困和提升国民生活水平的目标前进，柬埔寨需要保持高速增长。但增长的前提，是构建有机的产业结构、推出合理公证的行政政策和创造良好的社会秩序和营商环境。
原文译自《世界银行》博客： SEBASTIAN ECKARDT FAYA HAYATI
翻译：刘颖 责任编辑：孙英龙
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